A possibilidade de compra de terras brasileiras por estrangeiros voltou ao centro do debate jurídico e do agronegócio com o julgamento em curso no STF (Supremo Tribunal Federal), que analisa a validade das restrições previstas na legislação atual, de 1971.
A discussão pode redefinir as regras sobre o acesso de capital estrangeiro ao mercado fundiário nacional e seus impactos sobre produção, investimentos e soberania.
A lei hoje
Em vigor desde 1971, a legislação estabelece limites para a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros (tanto pessoas físicas quanto jurídicas) e também para empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro, entendimento reforçado por pareceres da AGU (Advocacia-Geral da União).
Entre os principais pontos do regime atual estão o limite de até 50 módulos fiscais por comprador estrangeiro; a necessidade de autorização do INCRA(Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) para aquisições acima de três módulos fiscais; e restrição municipal, ou seja, estrangeiros de uma mesma nacionalidade não podem deter mais de 25% da área rural de um município.
Apesar dessas regras, especialistas apontam lacunas. O modelo atual não exige rastreabilidade fundiária estruturada, opera com bases de dados fragmentadas, não diferencia capital produtivo de capital especulativo e tampouco impõe condicionantes ambientais às aquisições.
No STF
O ponto central do julgamento é decidir se a Constituição de 1988 eliminou a distinção entre empresas brasileiras de capital nacional e aquelas controladas por estrangeiros — argumento usado pelos autores da ação para defender maior abertura do mercado de terras.
Até agora, prevalece no STF o entendimento de que as restrições da lei de 1971 continuam válidas, inclusive para empresas brasileiras com controle estrangeiro, com cinco votos favoráveis à manutenção das restrições, com pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes, o que suspendeu temporariamente a conclusão do julgamento. A expectativa é de que o julgamento seja retomado nesta semana.
A decisão final terá efeito imediato sobre o mercado fundiário e deve influenciar diretamente a tramitação do PL 2.963/2019 no Congresso, que busca atualizar as regras.
O que pode mudar com nova legislação
O projeto em discussão no Legislativo propõe uma flexibilização, com a ampliação do limite para dispensa de autorização do INCRA, de três para até 15 módulos fiscais; a criação de um cadastro nacional obrigatório de terras com titularidade estrangeira; a possibilidade do INCRA barrar aquisições consideradas de risco à soberania ou à segurança nacional.
Segundo o chefe-geral da Embrapa Territorial, Gustavo Spadotti, a criação de um sistema nacional de registro pode preencher uma lacuna histórica de transparência. “Você vai ter um lugar onde vai saber qual estrangeiro comprou, onde, quanto, tudo certinho. Com essa transparência, você impede alguns tipos de distorções”, afirmou no seminário “A Geopolítica do Agronegócio”, promovido pelo escritório Modesto Carvalhosa, Kuvyen e Ronco, em São Paulo.
Por outro lado, ele aponta que o projeto ainda não resolve a ausência de exigências ambientais, permitindo a entrada de capital em faixas de fronteira e biomas sensíveis, como a Amazônia, Cerrado e Pantanal, sem contrapartidas de restauração.
Soberania, segurança e geopolítica
O debate no STF ocorre em um contexto mais amplo de preocupações com soberania territorial e segurança alimentar. Para o procurador da República Michel Havrenne, a falta de dados confiáveis sobre a presença estrangeira no campo agrava o problema.
“A existência de pontas soltas criou um manicômio jurídico”, afirmou, destacando a dificuldade até mesmo de estimar a área total sob controle estrangeiro no país.
Segundo estimativas do INCRA, de 2024, haveria cerca de 6,5 milhões de hectares brasileiros sob controle estrangeiro, com a maior parte das terras com propriedade de portugueses, seguidos de japoneses, libaneses e italianos.
Contudo, segundo o procurador, que também já foi do INCRA, “não tem um controle muito bom sobre os números, até porque dependem das estruturas societárias que são feitas, sociedade em conta de repartição, Fiagros, existem 1.001 formas”.
Havrenne também chama atenção para a tendência internacional de maior restrição. Segundo ele, países como Estados Unidos, Canadá e China impõem limites — em alguns casos proibindo totalmente a aquisição por estrangeiros — especialmente em áreas estratégicas.
Um dos argumentos é de que poderia haver aumento do risco de uso da terra como instrumento geopolítico em contextos de crise.
A cientista política Denilde Holzhacker aponta três vetores principais que explicam a crescente atenção ao tema: segurança alimentar, riscos de espionagem e acesso a recursos hídricos.
Investimento estrangeiro e competitividade
Do lado econômico, o argumento central é que a abertura ao capital externo pode impulsionar o agronegócio, sobretudo em regiões com restrição de crédito. Entidades do setor, como a Aprosoja, defendem que investidores estrangeiros contribuem para modernização tecnológica e integração às cadeias globais.
Há também a avaliação de que o Brasil impõe restrições mais rígidas do que outros países emergentes concorrentes, o que poderia reduzir sua atratividade relativa.
No entanto, o timing é visto como um fator de risco. Spadotti alerta que o elevado endividamento dos produtores pode levar a uma onda de vendas caso haja flexibilização. “Pode dar uma avalanche de vendas de propriedades rurais de todas as escalas”, afirmou.
Insegurança jurídica e complexidade regulatória
Outro ponto recorrente nas discussões é a insegurança jurídica. O especialista em direito tributário Rodrigo Caldas destaca que a previsibilidade é fundamental para que uma vez estabelecidas as regras, decisões empresariais passam a ser tomadas com base nelas, sem volatilidade ou mudanças rápidas nas regras do jogo.
Segundo ele, mudanças frequentes de interpretação — como as “oscilações” de entendimento da AGU ao longo dos anos — dificultam decisões de investimento e podem gerar efeitos retroativos sobre negócios já realizados.
Ele cita setores como o florestal e de cana-de-açúcar, caracterizados por investimentos de longo prazo a partir do cultivo das áreas, nos quais ativos não podem ser deslocados com facilidade, ao contrário de outros segmentos industriais.
Para Caldas, é difícil dissociar o exercício da jurisdição do contexto externo. “A gente não pode, como país, achar que porque somos soberanos, porque temos jurisdição sobre nosso território, a gente pode fazer o que quer, porque nós não estamos isolados do mundo”, disse, apontando que o Brasil compete com outros países por capital em projetos de multinacionais, por exemplo.
“E nós temos uma capacidade plena de usar esse momento para alavancar desenvolvimento e ter o nosso justo papel no desenvolvimento do mundo”, acrescentou.
